如何解決公共基礎設施和公共服務“政府壟斷”、“政府供給”和“供給不足”的問題，讓人民群眾享有更多更好的公共服務？近日，我們組織人員赴以“小縣城做大PPP”而聞名的寧陽縣進行了實地調研。通過與縣領導座談，與部門人員交流，走訪群眾，實地考察等，發現寧陽這個政府財力比較匱乏的縣，在公共基礎設施建設和公共服務領域。大力推行政府與社會資本合作（PPP）模式，實現了公共服務的“合作供給”和“有效供給”。《人民日報》、中央電視臺等新聞媒體對其進行了專題報道，全國70多個單位前往學習考察。他們探索實踐的“四維合力”推行PPP的“寧陽模式”，使當地群眾享受到了更多更好的公共服務。

一、政府主導，以項目策劃為前提 

政府作為，萬事有為；政府不為，萬事難為。公共基礎設施和公共服務資源掌握在政府手中，只有政府主導，把項目籌劃放在前邊，才能確保PPP模式在公共服務領域的有效推行。寧陽縣推行PPP模式行動迅速、積極作為，也是縣情所逼，民生需求所迫。寧陽縣是山東省西部的財政困難縣，2014年財政收入在全省141個區縣排名中位居第99位。按照今年的預算，全縣收入與上級各項轉移支付加起來，財力合計24.6億元，但人員經費、教育、社保、醫療、支農等剛性必保支出，就達到22.9億元，除了維持正常運轉外，政府沒有多余財力用于基礎設施和公共服務領域。正如寧陽縣縣委書記劉學保所說：“民生需要改善，政府又沒有那么多錢，怎么辦？窮則思變。國家力推PPP模式給我們帶來了發展機遇。PPP模式既可有效解決財政資金投入不足的問題，又拓寬了社會資本的投資領域，取得政府、公共服務和社會資本‘三贏’的效果。”于是，他們便在全縣力推PPP，廣泛動員，統一思想，形成共識，全面展開，做到了組織領導先行，統籌規劃先行和項目籌劃先行。

（一）組織領導先行。適合PPP模式的公共設施建設，牽扯部門多，組織協調至關重要。寧陽縣的做法是建立黨委政府統一領導、財政部門牽頭協調、行業部門積極參與多管齊下的PPP組織領導機制。一是健全領導機構。成立了全縣推進政府和社會資本合作工作領導小組，由縣政府主要領導擔任組長，相關部門主要負責同志為成員，及時召開有關專題會議，分工負責，齊抓共管，在力促PPP模式上形成了“大合唱”、“交響樂”。二是成立辦事機構。今年3月，成立了全省首家政府和社會資本合作辦公室，為財政局下屬全額事業單位，從全縣范圍抽調相關專業的高學歷人才，配齊配強人員隊伍，主要承擔部門協調、政策研究、項目策劃、業務指導、信息溝通、評審評估等職責，為政府和社會資本合作工作提供必要的技術支撐和組織保障。三是實行聯席會議制度。由財政部門牽頭，發改、住建、規劃、水利、國土、交通、環保及相關部門參與，承擔對重大事項的集體會商決議，聯席會議辦公室設在財政局，負責全縣PPP工作的推進、組織和協調工作，及時研究協調解決各類實際問題。寧陽縣政協副主席連桂榮坦言：“PPP從資金投入方式、選擇合作伙伴、確定運營補貼，再到提供公共服務，全過程涉及財政預算管理、政府采購、資產管理、支出績效評價等財政職能，財政部門牽頭協調做好PPP工作責無旁貸、義不容辭。”

（二）統籌規劃先行。基礎設施建設投資大、周期長，要實現民生需求，必須做到統籌規劃，一張圖紙做到底，屆屆班子抓落實。寧陽縣在推廣運用PPP模式中，也是統籌規劃先行一步。一方面，為確保PPP項目“高層次、高水平”啟動，寧陽縣委、縣政府認真學習領會國務院《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，深入研究財政部、省政府和省財政廳相關政策文件和推行PPP有關要求，結合寧陽實際，制定出臺了《關于推進政府和社會資本合作（PPP）模式的意見》和《監管辦法實施細則》，明確了全縣推行PPP模式的整體框架、政策設計和時間表、路線圖。另一方面，充分發揮規劃在合理配置資源方面的作用，注重增強規劃的科學性、長期性和穩定性。縣政府委托蘇州未來都市規劃建筑設計事務所、南京大學建筑與城市規劃院等知名機構和專家，高起點、高標準地編制了縣城總體規劃及控制性詳細規劃、縣城東部新區重點區域城市設計及控制性詳細規劃、城鄉統籌規劃和城鎮化發展規劃等11項規劃，勾畫出全縣未來科學發展的藍圖，為PPP項目的設計策劃提供了篩選范圍和客觀依據。

（三）項目策劃先行。沒有項目就沒有政府和社會資本合作的載體。寧陽縣在推進PPP模式中，注重打破行業壟斷和市場壁壘，不斷擴大社會資本投資途徑，實現各類資本平等參與，投資回報科學合理，運營機制公開透明。在項目策劃時，財政、發改、住建、水務、國土、交通、環保、教育等部門聯合發力，重點對全縣在建項目、擬建項目、儲備項目等匯總分析、優化整合、系統篩選，凡是法律法規沒有禁止的領域，全面納入項目庫范圍，已形成了較為完備的PPP項目庫。截至目前，項目庫已儲備項目14個，規劃投資額97.62億元，涵蓋水利、環保、市政、交通、能源等領域。其中，9個項目入選全省首批推介的50個項目范圍，3個項目進入山東省上報國家的9個第二批備選示范項目范圍。在進入山東省首批推介范圍的9個項目中，城市水資源綜合利用項目已基本完工；洸河生態保護與綜合利用、海子河沿河景觀綜合治理、縣環保產業園4個項目正在建設中；文廟片區改造、引汶工程已基本確定社會資本合作方；工礦棚戶區改造、經濟開發區基礎設施建設等項目的可研、環評等前期工作正有序推進中。可以說，PPP模式已在寧陽縣落地生根，開花結果。

二、政企合作，以共享共擔為基礎 

企業需要相對穩定的收益和回報率，政府需要提供良好的公共服務。義與利如何結合，合二為一，創造出更大的經濟效益和社會效益？寧陽縣政府自覺把參與企業作為平等合作的伙伴，自己由“所有者”轉為“合作者”、“監管者”，堅持利益共享、風險共擔，為推行PPP奠定了堅實的基礎。

（一）政策長期扶持，讓企業有利潤。寧陽縣在完善財稅扶持政策、保障項目用地、簡化審核流程等方面，出臺相應的扶持政策，以保證社會資本方參與PPP項目能獲得相應的投資回報。為保障社會資本得到長期合理的回報，寧陽縣初步確定了PPP項目的預期收益率，當PPP項目收益低于預期收益率時，政府對項目進行補貼。同時，注意把收益性項目作為PPP模式推廣的重點，優先選擇收益比較穩定、投資規模比較大、長期合作關系比較明晰、技術發展比較成熟的項目標的。在確立項目后，注重選擇一些綜合實力強、社會信譽好的公司作為PPP模式的社會資本合作伙伴。目前，參與寧陽PPP項目的既有大型上市公司，也有地方龍頭企業，最大程度上降低了PPP項目的風險。比如，寧陽縣環保產業園建設項目，由寧陽縣政府出資30%，上市公司安徽盛運環保出資70%采用垃圾焚燒發電，總投資3.2億元，年可處理生活垃圾18.3萬噸，既解決了舊填埋場即將填滿，新填埋場無處選址的困境，又能在滿足日常垃圾處理的同時，逐漸消耗原填埋垃圾。項目建成后，年發電量5100萬度，售電收入3570萬元，垃圾處理費收入1189萬元，年收入4759萬元，同時，每年可節約標準煤量約3.93萬噸，為社會提供就業崗位70-80個，年可為地方貢獻稅收600萬元，社會效益、經濟效益都將十分顯著。寧陽縣財政局局長武啟軍說：“政府對PPP項目的長期扶持，特別是在項目收益率低時直接對項目進行補貼，可以確保PPP項目的長期穩定運行，既可以使社會資本方獲得合理的收益，又可以使群眾獲得更多更好的公共服務，從而實現政府與企業的雙贏。”

（二）打包組合開發，讓企業盈利而不暴利。為解決收益高的項目大家搶，公益性強、收益低的項目無人問津的問題，讓企業獲得長期穩定的合理收益，寧陽縣探索創新了打包捆綁、組合開發的方式。即對公益性較強、沒有收益的基礎設施類項目，與經營性較強、收益較高的項目進行打包組合開發，用前者的較高利潤預期帶動后者的建設運營，使整個項目的利潤處于合理水平。比如，工業用水凈化廠和復圣公園工程建成后有營業收入，預計年收入分別為2920萬元、1222萬元。而水系綜合治理工程和城市道路建設提升工程則完全是公益性的基礎設施建設，單獨招標的話沒有社會資本方愿意參與。寧陽縣將這四項工程整合在一起，形成了縣城市水資源綜合利用項目打包出售，從而招來了不少實力雄厚的競拍企業。據該項目建設指揮部測算，整個項目合同期內預計實現利潤7.46億元，年均實現利潤3727.8萬元，年投資收益率在10%左右。寧陽縣財政局黨委委員濮華感慨地說:“通過對PPP項目打包組合開發，既保證了社會資本有合理的收益，又解決了公益性項目融資難題，達到了完善基礎設施建設的公益目的，還能確保社會資本方‘盈利而不暴利’。”

（三）組建特殊目的公司，讓共享共擔有載體。為使政企合作利益共享、風險共擔更加規范量化，寧陽縣在項目運作時，綜合考慮公益服務程度、風險隱患程度、收益穩定程度等各種因素，確定政府與社會資本1：9、3：7、4：6等不同的出資比例，成立了特殊目的（SPV）公司。這樣，既能減輕政府一次性投入壓力，又能充分發揮社會資本在資源整合和經營方面的優勢，還能確保不損害公眾利益。目前，9個已進入省級項目庫的PPP重點項目均已成立特殊目的公司。比如，寧陽縣城市水資源綜合利用項目，由寧陽統籌城鄉發展有限公司和嶺南園林股份有限公司合作，注冊成立了特殊目的公司——嶺南園林股份有限公司泰安分公司，全權負責項目的投資、建設、運營等事項，項目總投資3.75億元，雙方出資比例為1：9。按照合同約定，新成立的特殊目的公司對整個項目的經營權為20年，預計年收入4142萬元。同樣，寧陽縣也分別與安徽盛運環保股份有限公司、興潤建設集團、山東魯珠集團等公司合作，分別成立了寧陽盛運環保電力有限公司、山東魯居建設發展有限公司和山東魯鑫水務發展有限公司等特殊目的公司，用于相關PPP項目的建設運營。寧陽縣PPP辦公室主任張之合說：“組建特殊目的公司，可以把政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步內在動力有機結合起來，大大提高了公共產品的供給效率。”

三、放管結合，以有效供給為目標 

推廣運用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級”，更是一次宏觀層面的“體制機制變革”。寧陽縣在實踐摸索中，較好地實現了政府職能由深度參與到放手市場的轉變。他們堅持靈活運用各種手段，用好市場“看不見的手”，管好政府“看得見的手”，變“經營”為“監管”，通過釋放部分權利，換取社會資本對公共領域的投入，激發了市場活力，從而把更多精力集中在發展戰略和加強監管上，較大提升了公共服務的供給效益。

（一）放權激發市場活力。目前，公共產品和基礎設施領域存在巨大的需求，但政府財政收支矛盾愈發明顯，僅靠政府提供公共服務供給已力不從心。寧陽縣在推進PPP模式中，按照“該放的放掉、該管的管住、該扶的扶好”的總要求，解放思想、破除阻力，積極推進政府改革，加快轉變政府職能，為社會資本參與基礎設施和公用事業的特許經營掃清障礙、創造條件。他們算了一筆賬，目前PPP項目庫儲備的14個項目，概算需政府投入97.62億元，按原來由政府壟斷經營做法，由財政投入，水利、環保、市政、交通、能源等部門組織實施，對寧陽這個窮縣來說簡直是天文數字，而且后期運營管理每年還需支出一筆不少的費用，不僅政府難以承受，民生改善相應也要推后數年。而推行PPP模式，政府放棄的是建設權、合作期的經營權、部分收益權，換來的卻是民生的大改善。比如，以垃圾焚燒發電為主體的寧陽縣環保產業園建設項目，政府通過釋放部分特許經營權，把30年的建設權、經營權交給企業，政府多年想干而又干不成的事，一年即可完工營運。該項目負責人王亞運說：“垃圾焚燒發電，每年可處理生活垃圾18.3萬噸，到時候不但全縣村鎮的垃圾都可以得到利用，連鄰縣的垃圾也可以運過來焚燒發電，變廢為寶，變害為利，還寧陽一個清新的空氣。”又如，已基本建成的復圣公園，如果采用以前的BT模式，1.69億元的投資大體需要政府3年付清，現在采取PPP模式后，政府方僅出資總投資額的10%，通過給項目方20年的運營期，為政府拉長了還款周期，解決了政府當期一次性投資過大的問題，緩解了財政集中支付壓力的緊張局面。

（二）監管彌補市場缺失。放權不是撒手不管。PPP項目能否成功，很大程度上取決于政府相關部門的管理水平。政府不管不問，很容易導致PPP項目產生暴利，或是提供的公共服務質量下降，從而影響群眾利益；政府干預過多，則可能導致社會資本虧本、經營難以持續。寧陽縣在推進PPP模式中，政府擺脫了過去在基礎設施和公用事業建設領域中集投資方、建設方、運營方等諸多身份于一體的角色，不再直接插手項目的建設和運營，通過引入恰當的社會資本，讓“專業的人去干專業的事”，發揮了社會資本在資源整合和經營方面的優勢。為確保社會資本方履行義務，避免暴利狀況的出現，寧陽縣政府充分發揮“看得見的手”的作用，在項目質量、工期、成本控制、后期運營等方面，加強市場監管，維護市場秩序，彌補市場失靈。同時，寧陽縣采用政府監管機構與第三方合作監督模式，以法律和合作協議為基礎，加強對項目的監管，保證了項目的進度及質量。財政部門通過運用財政資金、財政政策、財政體制的正向激勵和反向調節作用，切實發揮好財政的分配、管理、監督、調控職能，實現對PPP項目常態化、專業化的監管；發改部門負責立項監管，制定基礎設施和公用事業的發展規劃，考察項目的必要性；行業主管部門不再插手具體項目的微觀操作，把主要精力用在績效評價和監督管理上，確保公共利益不受損害。比如，在復圣公園項目中，嶺南園林股份有限公司泰安分公司負責建設和運營，政府則把主要精力放在監督管理上，定圖紙，立規范，強監管。1.69億元的項目，政府只投入了1600萬元，公園就建成向社會開放了。這不但節省了公園的建設費用，在20年運營期內，每年300多萬元的維護費用政府也不用承擔。該項目負責人陳松說：“在項目建設運營中，政府職能由深度參與轉為放手市場，工作重心由建設運營轉為監督管理，把公園交給園林企業打理，更能發揮其專業優勢，讓百姓享受優美環境和良好服務。”

（三）公開促進管理規范。PPP項目的公平、公正來自于公開與透明。寧陽縣注重把PPP項目納入公共預算和信息公開范圍，讓政企合作在陽光下運行。第一時間組建了政府和社會資本合作辦公室，負責全縣所有PPP項目的信息公開管理，制定了PPP項目信息公開管理辦法，按照規定主動做好有關政策和實施過程的信息公開，定期發布PPP項目信息，自覺接受社會監督，妥善處理涉及項目的社會、經濟糾紛，充分發揮政府、市場和社會資本的合力作用。比如，洸河生態保護與綜合利用項目，總投資26.04億元。寧陽縣通過政府網站、報紙、電視等渠道，主動公開了項目的整體情況，吸引了嶺南園林股份有限公司，通過PPP模式進行合作，政府僅需分期投入2.6億元就可實現預期效果。不僅如此，寧陽縣進入山東省首批PPP推介范圍的9個項目，總投資需要73.9億元，政府僅用13.5億元的分期投入就促成了這些項目的落地實施。連桂榮介紹說：“我們通過加大PPP項目公開力度，不僅達到了規范管理的目的，也吸引了很多綜合實力強的公司，形成了以公開促規范、以規范促發展的良好局面。”

四、重諾履約，以機制創新為保障 

“制之有衡，行之有度”。推廣運用PPP模式，更需要法規制度作保障。寧陽縣堅持契約精神，不斷創新機制，承諾必辦，簽約必行，既樹立了政府的誠信形象，也增強了社會資本參與合作的信心。

（一）完備清晰的合同機制。合同是PPP模式的“醫囑”。只有通過合同，才能正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利。寧陽縣嚴格按照財政部下發的《PPP項目合同指南（試行）》制定PPP項目合同，既充分體現了風險分擔，又重點突出了利益分配，同時預留了調整和變更空間，詳盡地體現市場因素變化所導致的社會資本收益率降低的彌補機制，保證社會資本能夠取得合理的回報率。他們在簽訂合同時，政府提前介入，引入咨詢機構，同時聘請上海德恒律師事務所作為法律顧問、泰安萬和建設項目管理有限公司作為工程咨詢顧問，協調物價部門作為價格認定顧問，發揮了專業機構在法律、工程、財務、價格等具體事務方面的優勢，有效防控項目運營風險，三方有機結合實現“1+1+1>3”的效果。

（二）科學合理的定價機制。價格是市場經濟的關鍵要素。為避免公共服務價高公眾不滿、價低影響企業積極性，不能長久合作等問題，寧陽縣參照外省經驗，采用了“可調整”的價格上限定價方法，即每3至5年為一個調價周期，每個周期執行一個固定價格；一個周期結束后根據項目的收益率、運營維護成本、稅收、居民消費價格指數等指標重新確定價格。他們根據銀行年利率等經濟指標，經政府部門、社會資本、第三方監督反復協商，初步確定PPP項目收益率為8%左右。當PPP項目收益過低時，由政府對項目進行補貼；收益過高時，政府及時調整收費價格，確保不損害公共利益。武啟軍說：“科學合理的定價機制，既避免了公共服務價格過高引發公眾不滿，又保證了社會資本的長期合理回報，確保社會資本方‘盈利但不暴利’。同時，每個周期執行一個固定價格，企業就要考慮如何進一步提高效率，有助于形成比較良性的正向激勵。”

（三）規范靈活的采購機制。寧陽縣通過政府采購，充分引入市場競爭機制，保證項目的成本優勢和實施質量。一是制定完備的采購方案。PPP項目采購需求往往比較復雜，難以一次性通過采購文件進行完整、明確的描述。比如，寧陽縣針對城市污水處理項目具有較強的公益性質、無法單純以價格進行競爭的特點，讓合作者先提出解決方案，再結合項目實際情況，通過談判不斷進行修正和優化，直至合作者提供的解決方案和采購需求能夠比較好地契合。二是簽訂共贏的采購合同。PPP項目并不都是以價格作為核心競爭要素。寧陽縣在實際操作中，采取了靈活的方式，確保了合作共贏。城市污水處理項目，就采取適當延長特許經營權限的辦法，來滿足項目管理和實施的需要。三是把好關鍵的采購環節。為保證PPP項目采購的成功率和減少后續爭議，寧陽縣強化了資格預審、現場考察和答疑、采購環節公示等環節，基本實現了預期的結果，達到雙方滿意，將政府采購功能聚焦到“物有所值”的價值目標上來，達到“質量、價格、效率”的統一。

（四）權利制衡的違約責任機制。為避免PPP項目實施中有合同而不遵循，違約而不擔責的問題，寧陽縣從建立健全違約責任機制入手，對政府方和社會資本方違約兩方面都進行了明確的規定。比如，在簽訂縣污水處理廠建設運營合同時，明確規定如果由于社會資本方違約導致的合同終止，政府方有權收回該項目的相關權益；如果由于政府方違約導致的合同終止，社會資本方有權要求政府提供補償金。補償金額的確定由雙方從特許年限、已運營年限、項目總投資、已獲取收益、該項目的預期收益等方面，進行綜合考慮。寧陽縣通過建立健全違約責任機制，真正做到了“親兄弟明算賬”、“防患于未然”，為PPP項目的長期規范運營奠定了堅實基礎。

春華秋實，成果初顯。寧陽PPP模式的推行，實現了政府投融資機制由“一元”向“多元”的轉變，基礎設施建設由“政府壟斷”向“社會敞開”的轉變，公共服務由“供給不足”向“有效供給”的轉變。但是他們的改革實踐還在進行時，正如寧陽縣委書記劉學保所說：“PPP模式不是一場‘婚禮’，而是一段‘婚姻’，需要的不是轟轟烈烈，而是長長久久。”寧陽縣探索創新PPP模式的經驗啟示我們，只要著眼于公共利益，銳意改革，積極作為，發揮好市場和政府“兩個作用”，就可以把PPP項目做大做好，讓人民群眾有更多獲得感，從而增加人民福祉。（作者：山東省財政廳辦公室）